François Braize, Jean Petrilli et Bruno Bertrand¹ analysent un cas de conflit entre un citoyen et un élu local sur le fonctionnement d’un compte Twitter, conflit arbitré par le Conseil d’État. Loin d’être anecdotiques, ce conflit et sa résolution engagent non seulement le fonctionnement de « l’agora moderne » que sont devenus les réseaux sociaux, mais aussi et surtout le fonctionnement démocratique jusqu’alors en vigueur. L’Avis du Conseil d’État prive en effet les justiciables d’un recours protecteur devant la justice administrative. En renvoyant les conflits au droit privé ordinaire, cet Avis accroît la privatisation de la chose publique.

Il fut un temps où le juge administratif avait le sens du service public. Durant toute la première moitié du XX^e siècle, il a contribué de manière déterminante à la construction de la théorie du service public à la française, compensant ainsi éventuellement les lacunes du législateur². Ces temps sont manifestement révolus. Le Conseil d’État vient de tourner la page avec un Avis rendu en 2025 à propos d’un conflit né sur les réseaux sociaux en 2022 entre un citoyen lyonnais et son maire, Gregory Doucet.

Histoire du blocage d’un compte Twitter et de son traitement juridictionnel

Le maire avait en effet bloqué l’accès de ce citoyen à son compte Twitter (devenu X depuis) pendant quinze mois, le privant de possibilité de débat avec M. Doucet et ses autres abonnés, ce qui est pourtant dans la nature d’un compte Twitter que de le permettre. Ce blocage attentait ainsi au fonctionnement démocratique de l’agora moderne que constituent les réseaux sociaux.

Or le compte Twitter en question est exclusivement consacré à l’action de M. Doucet en tant que maire de Lyon et à la politique qu’il définit et met en œuvre avec son équipe municipale. Bien qu’ouvert au nom de M. Doucet avant sa prise de fonction, ce compte apparaît bien ainsi, depuis son élection, comme le compte du maire de Lyon, lequel n’en a pas d’autre d’ailleurs. De nombreux élus ou exécutifs locaux ou nationaux procèdent ainsi³. Ces comptes « personnels » de nos élus, exécutifs locaux, ministres et président, nul ne l’ignore, sont même souvent alimentés par des collaborateurs dédiés.

Le citoyen lésé par M. Doucet a donc saisi le juge administratif de Lyon d’un recours pour excès de pouvoir (REP) contre la décision du maire de le bloquer. Après cette saisine du tribunal administratif (TA), M. Doucet a cru s’en tirer en rétablissant, quelques jours avant l’audience fixée par ce tribunal, le droit d’accès du citoyen écarté. Le recours devant le TA n’était pas pour autant sans objet, puisque le blocage s’était exercé pendant quinze mois.

Saisi du recours pour excès de pouvoir contre la décision du maire de Lyon, le tribunal, par jugement du 10 décembre 2024, a décidé, en application de l’article L113-1 du code de justice administrative, de transmettre le dossier au Conseil d’État pour avis, au motif que la requête soulevait une question de droit nouvelle présentant une difficulté sérieuse susceptible de se poser dans de nombreux litiges. On pouvait comprendre cette précaution.

Le Conseil d’État, par Avis n°499924 du 26 mars 2025 (publié au Journal officiel de la République française du 29 mars 2025), a réglé la compétence de la juridiction administrative dans semblables cas selon les principes suivants :

« 1. Tout compte institutionnel ouvert sur un réseau social par une collectivité territoriale, géré par elle ou sous son contrôle, participe à la mission de service public de l’information locale prise en charge par cette collectivité. En revanche, un compte ouvert sur un réseau social par une personne physique, diffusant un contenu sélectionné par cette personne sous sa responsabilité, ne peut, même si cette personne est investie d’un mandat local et que le compte fait apparaître sur le réseau social que son titulaire a la qualité d’élu local ou qu’il exerce un mandat exécutif au sein d’une collectivité territoriale, être considéré comme participant de la mission de service public de l’information locale assurée par cette collectivité.
2. Par suite, la contestation des décisions relatives à la gestion d’un tel compte personnel, qui ne relèvent pas d’une mission de service public, ne ressortit pas à la compétence de la juridiction administrative. La nature des publications diffusées ou relayées sur un tel compte personnel, sous la responsabilité de son titulaire, est sans incidence à cet égard. »⁴

À la suite de cette prise de position du Conseil d’État qu’il avait sollicitée, le Tribunal administratif de Lyon s’est senti lié et s’est donc déclaré incompétent pour en juger au motif que le compte de M. Doucet était personnel, le contenu de ce compte étant, pour la Haute juridiction, sans incidence à cet égard. Implicitement, mais nécessairement, il a ainsi renvoyé le citoyen concerné à mieux se pourvoir devant la juridiction judiciaire, ainsi que tous ceux qui pourraient être placés dans la même situation de blocage « d’un compte personnel ». En conséquence, l’outil démocratique du recours pour excès de pouvoir devant le juge administratif est écarté. Tout citoyen ainsi bloqué devra donc se tourner vers le judiciaire avec son cortège d’obligations et de difficultés (ministère d’avocat, échanges par huissier entre les parties, etc.).

Transfert du juge administratif au juge judiciaire : une régression consternante

D’abord, on est en présence d’une régression significative. Privés du recours pour excès de pouvoir (REP), les justiciables sont découragés de demander justice  : la procédure est en effet beaucoup plus complexe, lourde et onéreuse devant le juge judiciaire que devant le juge administratif.

Deuxième conséquence pratique de l’Avis du Conseil d’État : le fonctionnement des « comptes personnels » des élus sur les réseaux sociaux ne sera plus soumis aux principes applicables aux activités de service public que constituent les activités d’information et de communication publiques soumises en tant que telles au principe d’égalité et au principe de continuité attachés aux activités de service public. Le régime applicable sera alors celui de la personne physique ordinaire qui ouvre un compte sur un réseau social et qui peut choisir les personnes avec lesquelles elle dialogue. Cela n’est pourtant pas le cas d’un compte sur un réseau social relevant d’une activité de service public : l’arbitraire et l’exclusion ne peuvent pas y régner en maîtres puisque son titulaire, par exemple le maire d’une très grande ville, est assujetti, là comme ailleurs, aux principes du service public.

En conséquence de l’Avis du Conseil d’État, il sera plus difficile, pour ne pas dire impossible, de faire admettre au juge judiciaire que le blocage d’un « compte personnel » d’un élu ou exécutif local est irrégulier puisque ledit compte sera soumis au droit privé et à la liberté des parties sans obligation autres que les obligations contractuelles du réseau social dont chacun sait les insuffisances. En mode service public, un accès ne peut pas être bloqué parce qu’un citoyen a fini de plaire à l’élu titulaire du compte. En mode « compte personnel », c’en sera fait de ces principes protecteurs et l’arbitraire s’accroîtra indubitablement.

Résumons les conséquences de l’Avis du Conseil d’État : c’est moins de recours protecteur avec la disparition du REP (Recours pour excès de pouvoir) et, sur le fond des litiges à venir, moins de principes protecteurs. Le bilan est ainsi consternant.

De manière corrélative, au niveau des principes, l’Avis constitue une opération de privatisation étonnante de tout un pan du contentieux sur les réseaux sociaux entre les élus, exécutifs locaux, ministres et jusqu’au Président de la République. Même si l’on peut comprendre le souci du Conseil d’État de proposer des règles de compétence juridictionnelle simples et opérationnelles, la régression des droits des citoyens, qui en est ici le prix, est évidente.

Pour échapper aux foudres du recours pour excès de pouvoir et à sa simplicité d’utilisation – et contraindre ainsi le citoyen à se plaindre devant le juge civil, il suffira ainsi à ces diverses autorités d’ouvrir leur compte sur les réseaux sociaux en leur nom propre et non pas « ès qualités ». Et, ce, même si le contenu de leur compte, comme c’est le cas de celui de M. Doucet, est intégralement consacré à leurs mission et fonction publiques (et à assurer leur promotion) et alors que, très souvent, des collaborateurs dédiés font fonctionner le dit compte.

Revenons à l’affaire initiale. Même ouvert certes à l’origine à titre personnel par une personne physique, le compte Twitter de M. Doucet est bien depuis son élection celui d’un élu, maire de Lyon lequel, comme on l’a dit, n’en a pas d’autre.

Le Conseil d’État aurait dû, dans l’espèce qui lui était soumise pour avis, préférer le critère matériel tiré des contenus d’un tel compte et non pas le critère organique tiré de la personne physique qui l’a ouvert, et retenir la compétence juridictionnelle de l’ordre administratif. Il pouvait parfaitement conserver les principes qu’il a édictés et qui sont clairs (compte personnel = compétence du juge judiciaire ; compte institutionnel = compétence du juge administratif) tout en édictant aussi que le contenu d’un compte en apparence personnel mais dédié à la chose publique conduit à une compétence du juge administratif. Ce n’était pas très compliqué. Il aurait ainsi donné aux tribunaux administratifs un outil plus souple que celui qu’il a retenu, leur permettant de s’adapter aux circonstances rencontrées au cas par cas, ce qui est le propre de la jurisprudence.

La juridiction administrative, en se déclarant incompétente, a conduit sans débat au transfert au juge judiciaire de tout un pan du contentieux du fonctionnement des comptes sur les « réseaux sociaux » des personnes investies de mandats électifs ou exécutifs.

Va-t-on dorénavant considérer que le juge judiciaire est compétent pour juger des actes et décisions du Président de la République, sur tel ou tel « réseau social » pour un compte ouvert au nom de « Emmanuel Macron » et non pas au nom de « M. le Président de la République » ? Alors que cette juridiction judiciaire n’est pas compétente pour les actes et décisions de ce même président en dehors des réseaux sociaux… Quelle incohérence !

Une privatisation qui exempte les personnes publiques de leur responsabilité

Qu’il soit permis aux simples citoyens que nous sommes de s’étonner et de relever qu’en d’autres circonstances, dans un passé pas très lointain, le Conseil d’État, mieux avisé, a su ne pas s’arrêter aux apparences résultant d’une application trop mécanique du critère organique pour aller chercher derrière celui-ci, par une analyse matérielle de la réalité des contenus, les responsabilités publiques et leur juge naturel compétent pour en connaître. On se reportera à ce sujet à la jurisprudence « Epoux Birem » du Conseil d’État, en date du 26 février 1982⁵ : le Conseil d’État ne s’était pas arrêté au caractère de personne privée de l’association en cause qui aurait conduit à la compétence du juge judiciaire. Il était allé chercher la responsabilité de la commune, personne publique que l’association masquait, et qui conduisait à la compétence du juge administratif.

Il nous semble donc que la juridiction administrative a appliqué de manière trop extensive le critère organique en se bornant au caractère personnel d’un compte ouvert par une personne physique sans tenir compte de son contenu réel et constant, ni de la qualité de son titulaire – en l’occurrence le maire de Lyon.

Ce faisant, on peut soutenir que le Conseil d’État, sans le vouloir ni peut-être même sans en avoir une conscience claire, a porté atteinte à la fois à la consistance et à la fluidité de l’agora démocratique que constituent les réseaux sociaux. En effet, il a affaibli la situation des simples citoyens, privés de l’arme démocratique du recours pour excès de pouvoir et des moyens de défense tiré des principes du service public, face à des élus qui ne joueraient pas le jeu d’un fonctionnement démocratique des réseaux en bloquant l’accès de leurs contradicteurs.

Nous pensons que le Conseil d’État a ainsi commis une erreur d’appréciation sur les comptes ouverts sur les réseaux sociaux des élus et exécutifs (locaux ou nationaux), lesquels sont parties intégrantes des politiques publiques d’information et de communication que ces autorités conduisent et donc de notre vie démocratique. À moins qu’il ait voulu sacrifier à un air du temps, pour ne pas dire à la mode, qui tend à privatiser la chose publique…

D’ailleurs, la régression est déjà certaine en termes de droits des citoyens. Cela devrait suffire à reconsidérer cette question et rien n’interdit au Conseil d’État de se déjuger dès qu’il le pourra. On ne peut que l’y inviter.

Notes